城市群是我國城鎮化的主要空間載體，在引導人口和要素布局、促進大中小城市協調發展等方面發揮著重要作用。黨的十八大以來，我國穩步推進城市群建設，19個城市群承載了全國70%以上的人口、貢獻了80%以上的國內生產總值。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要對推動城市群一體化發展作出統籌部署，目前已取得扎實成效。近日召開的中央城市工作會議提出，發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈。
城市群是指一定地理范圍內，基于交通、產業、貿易、人口等關聯機制，由核心城市向周邊區域輻射帶動形成的網絡型城市集群。相較于中心城市“一城獨大”的空間組織形態，城市群是城鎮化高級階段的產物。在經濟全球化、信息技術創新、產業集聚擴散和資源要素流動的背景下，傳統區域經濟逐步向“核心—節點—網絡”一體化均衡發展，最終形成跨地區、多中心、多層級的網絡型城市區域格局。我國城市群具有交通方便快捷、產業集聚互補、市場結構匹配、網絡外部性強、治理深度協同等系統性優勢，是推動新型城鎮化和新型工業化協同發展的主要空間載體，是經濟發展的重要增長極。
我國城市群發展是多種因素綜合作用的結果，內在邏輯包括三個方面：其一，我國幅員遼闊，但地區發展不平衡程度較高，在快速城鎮化背景下，人口和經濟要素向大城市單向流動，形成了以超大、特大城市和省會城市為代表的區域中心城市；其二，在合理的通勤距離內，中心城市通過產業、貿易、技術服務等途徑，輻射周邊地區，帶動遠郊區、衛星城和周邊中小城市同城化聯動發展；其三，進入信息化、數字化時代，受流量經濟驅動，區域格局逐漸呈現網格化、多中心的空間特征，在市場機制作用下，城市群呈現緊密的區域一體化均衡格局。
“十一五”規劃提出，要把城市群作為推進城鎮化的主體形態。此后，我國對城市群發展規劃進行動態調整。黨的十八大報告強調“增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能”；黨的十九大報告提出“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”；“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮協調聯動、特色化發展；今年7月召開的中央城市工作會議強調，發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈。
隨著區域重大戰略的實施，我國城市群建設步伐加快。截至目前，已規劃建設長三角、京津冀、珠三角、長江中游、關中平原、北部灣、山西中部、滇中、寧夏沿黃、山東半島等19個城市群，承載了全國70%以上的人口，貢獻了80%以上的國內生產總值，規模以上工業企業數量占全國近九成，發揮了科技創新的主體作用。整體來看，我國城市群建設呈現如下特點。
一是城市群內部企業之間經濟聯系和投資互動日益緊密。從工商信息和企業跨城際投資活動來看，在城市群內部，不同城市間企業互設機構和子公司、投資互動等活動快速增長。以長三角、成渝、京津冀、珠三角城市群為例，2019年城市間企業互投的網絡規模和輻射范圍顯著擴大，較2010年分別增加66%、50%、19%和16%。企業投資流向促進城市間產業結構調整，通過改變經濟效率影響就業，從而對人口流動產生正向影響，加速區域要素流動一體化。
二是通過差異化定位和分類施策提升戰略價值。一方面，根據經濟規模、綜合實力和區位價值，充分挖掘不同等級城市群的發展潛力。例如，長三角、珠三角、京津冀城市群致力于打造世界級城市群，成渝、長江中游城市群定位于核心城市群等。另一方面，根據區域協調發展戰略需要，動態調整城市群發展目標。與“十三五”規劃相比，在“十四五”規劃中，長江中游、成渝城市群由“發展壯大”轉為“優化提升”，中西部城市群在構建城鎮化格局中作用日益凸顯。東部城市群重視功能定位并各有側重，形成疏密有致、分工協作的區域發展格局。
三是以城市群、都市圈協調聯動為依托。我國高度重視城市群內部功能定位及其對區域發展的影響。當前，都市圈已成為區域城鎮化空間鏈條中的關鍵一環。《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》發布，發展現代化都市圈為城市群高質量發展、經濟轉型升級提供重要支撐。《長江三角洲城市群發展規劃》構建了“一核五圈四帶”的網絡化空間格局，推動南京、杭州、合肥等都市圈同城化發展。發展方式上，逐步由核心城市帶動轉向以都市圈協同發展帶動，周邊中小城市分享毗鄰大城市的集聚效益并轉化為經濟增長動力，以此促進都市圈同城化，再與城市群一體化聯動。例如，現代化首都都市圈由北京向外50公里、100公里、150公里分別形成的通勤圈、功能圈和產業圈構成，通過行政、市場、產業等協同，為京津冀城市群一體化發展提供保障。
四是以制度創新破除體制機制障礙。以成渝城市群發展為例，2021年《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》發布，兩地積極探索經濟區與行政區適度分離改革，通過機制創新打破行政條塊分割，共建跨省域省級新區“川渝高竹新區”，在跨省域運行管理、經濟發展、要素保障等領域探索出100余項改革成果，初步形成了以汽車零部件為主的產業集群。
（陸軍 系北京大學政府管理學院副院長、教授）
原標題：推動城市群一體化發展
責任編輯：劉夢甜
網頁編輯：蘇偉