城市群是我國城鎮(zhèn)化的主要空間載體，在引導人口和要素布局、促進大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。黨的十八大以來，我國穩(wěn)步推進城市群建設，19個城市群承載了全國70%以上的人口、貢獻了80%以上的國內(nèi)生產(chǎn)總值。“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要對推動城市群一體化發(fā)展作出統(tǒng)籌部署，目前已取得扎實成效。近日召開的中央城市工作會議提出，發(fā)展組團式、網(wǎng)絡化的現(xiàn)代化城市群和都市圈。
城市群是指一定地理范圍內(nèi)，基于交通、產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、人口等關聯(lián)機制，由核心城市向周邊區(qū)域輻射帶動形成的網(wǎng)絡型城市集群。相較于中心城市“一城獨大”的空間組織形態(tài)，城市群是城鎮(zhèn)化高級階段的產(chǎn)物。在經(jīng)濟全球化、信息技術創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)集聚擴散和資源要素流動的背景下，傳統(tǒng)區(qū)域經(jīng)濟逐步向“核心—節(jié)點—網(wǎng)絡”一體化均衡發(fā)展，最終形成跨地區(qū)、多中心、多層級的網(wǎng)絡型城市區(qū)域格局。我國城市群具有交通方便快捷、產(chǎn)業(yè)集聚互補、市場結構匹配、網(wǎng)絡外部性強、治理深度協(xié)同等系統(tǒng)性優(yōu)勢，是推動新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化協(xié)同發(fā)展的主要空間載體，是經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極。
我國城市群發(fā)展是多種因素綜合作用的結果，內(nèi)在邏輯包括三個方面：其一，我國幅員遼闊，但地區(qū)發(fā)展不平衡程度較高，在快速城鎮(zhèn)化背景下，人口和經(jīng)濟要素向大城市單向流動，形成了以超大、特大城市和省會城市為代表的區(qū)域中心城市；其二，在合理的通勤距離內(nèi)，中心城市通過產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、技術服務等途徑，輻射周邊地區(qū)，帶動遠郊區(qū)、衛(wèi)星城和周邊中小城市同城化聯(lián)動發(fā)展；其三，進入信息化、數(shù)字化時代，受流量經(jīng)濟驅(qū)動，區(qū)域格局逐漸呈現(xiàn)網(wǎng)格化、多中心的空間特征，在市場機制作用下，城市群呈現(xiàn)緊密的區(qū)域一體化均衡格局。
“十一五”規(guī)劃提出，要把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。此后，我國對城市群發(fā)展規(guī)劃進行動態(tài)調(diào)整。黨的十八大報告強調(diào)“增強中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務、吸納就業(yè)、人口集聚功能”；黨的十九大報告提出“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”；“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出，以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動、特色化發(fā)展；今年7月召開的中央城市工作會議強調(diào)，發(fā)展組團式、網(wǎng)絡化的現(xiàn)代化城市群和都市圈。
隨著區(qū)域重大戰(zhàn)略的實施，我國城市群建設步伐加快。截至目前，已規(guī)劃建設長三角、京津冀、珠三角、長江中游、關中平原、北部灣、山西中部、滇中、寧夏沿黃、山東半島等19個城市群，承載了全國70%以上的人口，貢獻了80%以上的國內(nèi)生產(chǎn)總值，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量占全國近九成，發(fā)揮了科技創(chuàng)新的主體作用。整體來看，我國城市群建設呈現(xiàn)如下特點。
一是城市群內(nèi)部企業(yè)之間經(jīng)濟聯(lián)系和投資互動日益緊密。從工商信息和企業(yè)跨城際投資活動來看，在城市群內(nèi)部，不同城市間企業(yè)互設機構和子公司、投資互動等活動快速增長。以長三角、成渝、京津冀、珠三角城市群為例，2019年城市間企業(yè)互投的網(wǎng)絡規(guī)模和輻射范圍顯著擴大，較2010年分別增加66%、50%、19%和16%。企業(yè)投資流向促進城市間產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，通過改變經(jīng)濟效率影響就業(yè)，從而對人口流動產(chǎn)生正向影響，加速區(qū)域要素流動一體化。
二是通過差異化定位和分類施策提升戰(zhàn)略價值。一方面，根據(jù)經(jīng)濟規(guī)模、綜合實力和區(qū)位價值，充分挖掘不同等級城市群的發(fā)展?jié)摿?。例如，長三角、珠三角、京津冀城市群致力于打造世界級城市群，成渝、長江中游城市群定位于核心城市群等。另一方面，根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略需要，動態(tài)調(diào)整城市群發(fā)展目標。與“十三五”規(guī)劃相比，在“十四五”規(guī)劃中，長江中游、成渝城市群由“發(fā)展壯大”轉(zhuǎn)為“優(yōu)化提升”，中西部城市群在構建城鎮(zhèn)化格局中作用日益凸顯。東部城市群重視功能定位并各有側(cè)重，形成疏密有致、分工協(xié)作的區(qū)域發(fā)展格局。
三是以城市群、都市圈協(xié)調(diào)聯(lián)動為依托。我國高度重視城市群內(nèi)部功能定位及其對區(qū)域發(fā)展的影響。當前，都市圈已成為區(qū)域城鎮(zhèn)化空間鏈條中的關鍵一環(huán)?！秶野l(fā)展改革委關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》發(fā)布，發(fā)展現(xiàn)代化都市圈為城市群高質(zhì)量發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級提供重要支撐。《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》構建了“一核五圈四帶”的網(wǎng)絡化空間格局，推動南京、杭州、合肥等都市圈同城化發(fā)展。發(fā)展方式上，逐步由核心城市帶動轉(zhuǎn)向以都市圈協(xié)同發(fā)展帶動，周邊中小城市分享毗鄰大城市的集聚效益并轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟增長動力，以此促進都市圈同城化，再與城市群一體化聯(lián)動。例如，現(xiàn)代化首都都市圈由北京向外50公里、100公里、150公里分別形成的通勤圈、功能圈和產(chǎn)業(yè)圈構成，通過行政、市場、產(chǎn)業(yè)等協(xié)同，為京津冀城市群一體化發(fā)展提供保障。
四是以制度創(chuàng)新破除體制機制障礙。以成渝城市群發(fā)展為例，2021年《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設規(guī)劃綱要》發(fā)布，兩地積極探索經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，通過機制創(chuàng)新打破行政條塊分割，共建跨省域省級新區(qū)“川渝高竹新區(qū)”，在跨省域運行管理、經(jīng)濟發(fā)展、要素保障等領域探索出100余項改革成果，初步形成了以汽車零部件為主的產(chǎn)業(yè)集群。
（陸軍 系北京大學政府管理學院副院長、教授）
原標題：推動城市群一體化發(fā)展
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