在新型電力系統加速構建、電力市場化改革向縱深推進的背景下，作為電力輔助服務管理核心制度的“兩個細則”，正面臨從“行政化利益協調”向“市場化商品定價”的根本性轉型。本文將回顧“兩個細則”的發展歷程與歷史局限，剖析當前制度存在的主要問題，最終提出契合市場化導向的優化路徑，為“兩個細則”全面適配電力市場發展需求提供思路。
“兩個細則”的歷史演進與歷史性局限
“兩個細則”從誕生到升級，始終緊跟電力行業發展階段特征，在特定時期為輔助服務管理提供了重要支撐，但隨著電力現貨市場的建立，其固有的制度邏輯已難以適配市場化變革需求。
發展階段
2006年，國家電力監管委員會發布《發電廠并網運行管理規定》（電監市場〔2006〕42號）、《并網發電廠輔助服務管理暫行辦法》（電監市場〔2006〕43號），使輔助服務從“無償要求”轉為“有償補償”。文件明確“基本+有償”分類，基礎安全服務無償，讓區域電監局可制定差異化細則，為輔助服務制度全國推行和因地制宜實施奠定基礎。
2021年，國家能源局發布《電力并網運行管理規定》（國能發監管規〔2021〕60號）、《電力輔助服務管理辦法》（國能發監管規〔2021〕61號），全面升級輔助服務制度。參與主體擴至新型儲能、虛擬電廠等用戶側資源，建立分攤機制，回應新能源高比例并網下“源網荷儲”協同需求，有力保障電力系統穩定運行。
歷史性局限
當前，我國電力現貨市場已經初步建成，電力電能量的定價方式已經發生改變，電能量價格由系統根據發電側申報量價信息及用戶側申報數據，以發電成本最小化為目標計算得出，價格形成機制為供需定價，上網電價按照電力商品的不同維度屬性開始細化，原有的“兩個細則”已經不適用于現在的電力市場。現有“兩個細則”的制度的本質還是核定電價時代的義務均攤邏輯，其設計初衷源于2000年后發電主體從廠網一家向火電為主、多元主體初步分化的轉型階段，核心是通過平均分攤成本、平衡各方利益化解早期市場的利益矛盾，本質是一種“行政化的利益協調工具”，而非基于輔助服務商品屬性的市場化規則設計。
一方面，它未充分考量輔助服務的“價值屬性”——輔助服務本質是保障電力系統安全穩定的“特殊電力商品”，需通過價格信號反映不同主體的服務成本、響應效率差異，而“義務均攤”模式直接抹平了這種差異，既無法對高效服務主體形成有效激勵，也難以讓低效成本合理退出；
另一方面，它與當前電能量市場的市場化變革完全脫節，如今電能量價格已通過現貨市場實現“供需驅動、實時波動”，而輔助服務仍沿用“固定標準、均攤付費”的舊機制，導致輔助服務成本無法與電能量價格聯動疏導，既加重了部分市場主體的不合理負擔，也削弱了整個電力市場的價格信號有效性。
現有“兩個細則”的突出缺陷
隨著電力市場的建設程度日漸完善，此前對細則的局部調整，僅停留在修修補補層面，未能觸及“兩個細則”的核心框架，既解決不了輔助服務“價值難衡量、成本難疏導”的根本問題，也無法滿足各類主體“按服務價值獲取收益”的市場化訴求。這種核心邏輯與市場現實的脫節，已從早期的“局部適配問題”演變為當前制約電力市場效率的“系統性障礙”，因此，對“兩個細則”進行從義務均攤到商品定價全面制度重構，已成為適配新型電力系統、完善電力市場體系的迫切需求。
需求提出機制缺失，責任邊界模糊
輔助服務需求的發起主體與責任劃分缺乏明確規范，尤其針對無功補償等兼具電網、發電雙重供給可能的品種，未界定“需求發起方”與“需求設定標準”，導致需求核定存在較強隨意性，難以形成精準匹配實際需求的供給導向，影響輔助服務配置效率。從國際先進經驗來看，各國通過明確規則有效規避了此類問題：英國采用 “總額約束” 機制，通過設定輔助服務總費用上限規范需求規模，超出上限的部分由電網企業承擔；美國則側重 “技術參數剛性約束”，在市場規則中明確各類輔助服務的技術需求參數，并為不同品種分別設計需求上下限，確保需求與系統實際需要精準對接。
核心邏輯不清晰，誤操作頻繁
核心問題集中在兩方面：一是《關于建立健全電力輔助服務市場價格機制的通知》（發改價格〔2024〕196號）（以下簡稱“196號文”）已明確有功平衡類的輔助服務（如調頻、備用等）可以作為市場化品種進行競爭，仍舊將有功平衡類的輔助服務放進“兩個細則”已不適用于現有的電力市場體系。二是“196號文”已明確提出“電力現貨市場連續運行的引導實現調峰功能，調峰及頂峰、調峰容量等具有類似功能的市場不再運行”但部分省份仍將調峰等有功類服務重新納入“兩個細則”補償范圍，屬于“明修棧道、暗度陳倉”的違規操作。
成本監審機制缺位，定價與分攤邏輯不合理
一是未體現“合理回報”原則：非市場化品種定位不清，無功補償、黑啟動等服務因“無法全網平衡”“需求量有限”不具備競爭條件，可保留在“兩個細則”中，但對于其定價補償方式仍有待商榷。對非市場化品種未建立科學定價機制，既未明確政府核價、指導談判等定價路徑，也未形成與成本直接掛鉤的補償邏輯，難以保障服務提供者的合理收益；
二是費用分攤機制違背市場規律：仍保留“輔助服務提供者需分攤相關費用”的設計，打亂了成本核算體系——提供者在報價時需額外計入分攤成本，既不符合“誰受益、誰分擔”的基本準則，也與市場化成本傳導邏輯相悖，嚴重影響服務供給的積極性。
“兩個細則”的優化改進路徑
要破解“兩個細則”的制度困境，必須緊扣市場化改革方向，從機制建設、邏輯理順、規則完善入手，實現從“義務均攤”到“商品定價”的全面制度重構。
健全需求提出機制，明晰責任邊界
明確輔助服務需求發起主體，區分電網側、發電側不同場景下的需求發起責任，針對無功補償等跨主體供給品種，制定統一的“需求設定標準”，細化技術參數等量化指標。建立需求核定公示制度，提高需求制定的透明度與科學性，形成“需求導向、精準匹配”的供給機制，提升輔助服務配置效率。
理順核心邏輯，劃分品種管理邊界
構建“市場化品種+非市場化品種”分類管理體系：將調頻、備用等具備競爭條件的有功平衡類輔助服務移出“兩個細則”，全面納入市場化交易范疇，通過市場競爭形成價格；對無功補償、黑啟動等非市場化品種，明確其在“兩個細則”中的定位，聚焦保障電力系統基礎安全功能，杜絕調峰等有功類服務違規回流“兩個細則”的現象。建立非市場化品種科學定價體系：搭建輔助服務成本監審機制，明確成本構成范圍，采用“政府核價+成本聯動調整”模式，定期根據成本變化更新補償標準，保障服務提供者合理回報。
完善成本監審與定價分攤機制，契合市場化導向
一是建立非市場化品種科學定價體系：搭建輔助服務成本監審機制，明確成本構成范圍，采用“政府核價+成本聯動調整”模式，定期根據成本變化更新補償標準，保障服務提供者合理回報；對具備條件的非市場化品種，探索政府指導下的談判定價方式，提升定價靈活性。
二是優化費用分攤機制：徹底取消“輔助服務提供者分攤費用”的設計，“誰服務、誰獲利，誰受益、誰承擔”的總體原則，不斷完善輔助服務價格形成機制，推動輔助服務費用規范有序傳導分擔，充分調動靈活調節資源主動參與系統調節積極性，確保成本傳導符合市場化邏輯，激發服務供給活力。
“兩個細則”的變革，是電力市場化改革向縱深推進的必然要求，也是適配新型電力系統建設的關鍵舉措。從歷史演進來看，“兩個細則”始終在回應行業發展需求；從現實困境來看，唯有打破“行政化利益協調”的舊邏輯，建立“市場化商品定價”的新規則，才能破解當前的系統性障礙。通過健全需求機制、理順管理邏輯、完善定價分攤規則，“兩個細則”將更好地發揮輔助服務管理作用，激發各類市場主體活力，為電力市場高質量發展、新型電力系統穩步構建提供堅實支撐。
原標題：擁抱市場化，“兩個細則”應如何改變
作者：付強
責任編輯：江蓬新
網頁編輯：蘇偉